Könnun stofnana og annara stærri eininga s.s.
sameinaðra almannavarnanefnda á áfallaþoli byggir á meginreglunni um
sviðsábyrgð; að það stjórnvald sem almennt vinnur á tilteknu sviði skuli
framkvæma hættumat og skipuleggja viðbrögð við utanaðkomandi hættu. Grunnur að
góðu almannavarnastarfi er góð þekking á áhættu og viðkvæmni sem fæst með
greiningu á áhættu og áfallaþoli. Greiningin er undirstaða fyrir markvissa
vinnu við að draga úr áhættu og viðkvæmni en það er gert með forvarnastarfi og
fyrirbyggjandi aðgerðum, efldum viðbúnaði og aukinni hæfni við neyðarstjórnun.
Tilgangur þessara leiðbeininga um greiningu á
áhættu og áfallaþoli fyrir stofnanir og aðrar stærri einingar, svo sem
sameinaðar almannavarnanefndir, er að gefa ítarlega lýsingu á aðferð við
útfærslu og eftirfylgni af greiningu á áhættu og áfallaþoli sem uppfyllir þær
kröfur sem gerðar eru til þessara aðila, eins og fram kemur í lögum nr.
82/2008 um almannavarnir. Leiðbeiningarnar eru staðfærsla og þýðing
Almannavarna á norsku skýrslunni Veileder for Fylkesmannens arbeid med
risiko- og sårbarhetsanalyser (fylkesROS).
Hulda Vigdísardóttir sá um yfirferð á málfari.
Reykjavík, október 2021
Elísabet Pálmadóttir verkefnastjóri
Sýslumenn[1] fara með framkvæmdarvald og
stjórnsýslu ríkisins í héraði, hver í sínu umdæmi, eftir því sem lög og
reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Í þessu felst sú
meginstefna að skrifstofur sýslumanna séu stjórnsýslumiðstöðvar ríkisins í héraði.
Eins og aðrar undirstofnanir ráðuneyta þurfa sýslumenn að kanna áfallaþol þess
hluta íslensks samfélags sem fellur undir starfssvið þeirra. Hafi
almannavarnanefndir verið sameinaðar, þarf að gera sameiginlega greiningu á
áhættu og áfallaþoli fyrir það landssvæði sem um ræðir. Einnig þarf að koma
til samvinnu einstakra sveitarfélaga vegna sameiginlegrar hættu.
Aðrar undirstofnanir hafa sambærilegar skyldur,
bæði á landsvísu og í héraði. Nærtæk dæmi um það eru t.d. Samgöngustofa með
ábyrgð á samgönguöryggi, Orkustofnun vegna orkubúskapar og Fjarskiptastofa
vegna fjarskipta og netöryggis.
Tilgangur þessara leiðbeininga er að leiðbeina
um gerð greiningar á áhættu og áfallaþoli fyrir stærri einingar og landssvæði,
bæði fyrir ferli og aðferðafræði. Leiðbeiningarnar gefa góð ráð við undirbúning
greiningarnar og hjálpa til við að nálgun á henni verði samræmd og einsleit
fyrir stærri einingar. Markhópur leiðbeininganna er t.d. sýslumaður, sameinaðar
almannavarnanefndir og aðrir aðilar sem koma að því að samræma vinnu við að
tryggja öryggi borgaranna og viðbúnað í stærri einingum eða á stærra
landssvæði.
Að lokum innihalda leiðbeiningarnar stutta
umfjöllun um aðferðir sem geta verið gagnlegar ef bæta þarf við greininguna á
áhættu og áfallaþoli nánari greiningum á sérstakri viðkvæmni eða þörf á
viðbúnaði. Báðar þessar aðferðir geta m.a. hentað vel í starfi við að efla
eigin undirbúning.
Nánari lýsingu á verklagi við greiningu á
áhættu og áfallaþoli má finna í eftirfarandi skjölum:
•
Greining hættusviðsmynda (Almannavarnir 2021)
•
Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallaþoli í sveitarfélaginu (Almannavarnir 2021)
Þessi skjöl fjalla um áhættugreiningar á
landsvísu og í sveitarfélögum. Þó að lýsingar á ferlum í þessum skjölum séu í
meginatriðum þær sömu og þær sem koma fram hér (þ.e. í Leiðbeiningum fyrir
greiningu á áhættu og áfallaþoli fyrir stærri einingar), þá er samt nokkur
munur á. Ástæðan er sú að greiningarnar eru gerðar á mismunandi stigum í stjórnsýslunni
og það hlutverk sem þær eiga að þjóna er heldur ekki það sama.
1.1.
Ábyrgð og hlutverk
Greining á áhættu og áfallaþoli fyrir stærri
einingar er sameiginlegur grunnur fyrir alla aðila innan einingarinnar sem
vinna með að tryggja öryggi borgaranna og viðbúnað. Í því samhengi er
mikilvægt að meðal aðilanna sé sameiginlegur skilningur um hvaða áskoranir eru
til staðar og hvaða hlutverk og ábyrgð hvíli á hvaða aðilum. Sameinaðar almannavarnanefndir
eru í lykilstöðu til að hafa góða yfirsýn yfir viðkvæmni og getu svæðisins í
heild.
Greining á áhættu og áfallaþoli fyrir stærri
einingar er unnin eftir leiðbeiningum Almannavarna í nánu samstarfi við alla
þá opinberu aðila og einkaaðila sem hafa hlutverk í að tryggja öryggi
borgaranna. Skýrslan um greiningu á áhættu og áfallaþoli, vinnan við hana og eftirfylgni
með henni stuðla að skilvirkara samstarfi og samræmingu innan landsvæðisins
með því að gefa:
•
þekkingu á áhættu og áfallaþoli á
landssvæðinu
•
sameiginlega mynd af áhættu og
viðkvæmni fyrir stærra landssvæði og reglubundið endurmat á þeirri stöðu er
varðar öryggi borgaranna
•
yfirlit yfir ábyrgð aðila á
landssvæðinu, áskoranir og innbyrðis tengsl
•
grunn að samstarfi um eftirfylgni
með vinnu við að tryggja öryggi borgaranna í landsskipulagi og skipulagsáætlunum
•
leiðbeiningar fyrir sveitarfélög í
vinnu við að tryggja öryggi borgaranna og viðbúnað
•
bakgrunn fyrir samhæfingu
viðbúnaðar og æfinga á landssvæðinu
•
grunn undir yfirlit yfir þörf
fyrir viðbúnað og viðbragð á landssvæðinu
Í Viðauka 1 er að finna lista yfir viðeigandi
aðila sem geta mögulega tekið þátt í greiningunni á áhættu og áfallaþoli
fyrir stærri einingar.
Á grundvelli greiningar á áhættu og áfallaþoli
þarf að útbúa fjögurra ára framkvæmdaáætlun. Í framkvæmdaáætluninni þarf að
lýsa hvaða ábyrgð embættið ber á eftirfylgni greiningarinnar á áhættu og
áfallaþoli. Framkvæmdaáætlunin er einnig grundvöllur fyrir drifkrafti
embættisins í eftirfylgni annarra aðila sem hafa hlutverk í að tryggja öryggi
borgaranna og viðbúnað. Framkvæmdaáætlunina þarf að festa í sessi í stjórnun
embættisins.
Þegar framkvæmdaáætlunin er rædd í
neyðarstjórn[2]
þarf að leggja áherslu á hver ábyrgð svæðisbundins starfs við að tryggja öryggi
borgaranna og viðbúnað er; þ.e. hvaða lögbundnu og faglegu skyldur hvíla á
einingunni. Einnig þarf að benda á ábyrgð á eigin viðbúnaði. Eftir það þurfa
aðilar að viðkomandi neyðarstjórn að tryggja að úrbætur (forvarnir og ráðstafanir)
séu festar í sessi í stjórnun og skipulagi í eigin starfsemi.
Framkvæmdaáætlunina þarf að uppfæra árlega,
bæði innanhúss í embættinu og með yfirferð á stöðu í neyðarstjórn.
Eftirfarandi hugtök eru notuð í þessum
leiðbeiningum:
Afleiðingar: Hugtakið á við um áhrif atviks á samfélagsleg verðmæti. Afleiðingar
eru gerðar mælanlegar með því að skilgreina flokka afleiðinga og viðmið.
Áhætta: Hugtakið fjallar
alltaf um eitthvað sem getur gerst í framtíðinni og býr þar með yfir óvissu. Óvissan
tengist því hvort tiltekið óæskilegt atvik muni eiga sér stað og hvaða afleiðingar
það muni hafa. Til að lýsa áhættu eru hugtök eins og líkur, afleiðingar,
viðkvæmni og óvissa notuð. Þannig er hugtakið byggt á þeim
skilningi að um sé að ræða möguleg óæskileg atvik með tilheyrandi afleiðingum
fyrir verðmæti. Óvissa ríkir um hvort atvikið eigi sér stað og hvaða
afleiðingar það muni hafa, þ.e. áhætta er möguleiki á að óæskileg atvik gerist
og að tjón verði af því.
Forvarnir: Hugtakið er notað yfir
úrbætur (þ.e. ráðstafanir) til að draga úr möguleika á óæskilegu atviki eða
til að draga úr afleiðingum mögulegs atviks áður en það á sér stað.
Greining á áhættu og áfallaþoli: Slík greining felst í mati og lýsingu á hversu líklegt atvik er, þ.e.
hvort það muni eiga sér stað og hvaða afleiðingar það kann að hafa. Greining á
áhættu og áfallaþoli er alltaf huglæg og fer eftir þeirri þekkingu sem til er
um efni greiningarinnar og þeim sem greina. Óvissunni í greiningunni er lýst
með því að útskýra stöðu þeirrar þekkingar sem er grundvöllur greiningarinnar
og næmi niðurstaðna fyrir breytingum á forsendum. Greiningin þarf einnig að
innihalda mat á áhættu og tillögur um úrbætur (þ.e. forvarnir og ráðstafanir)
til að draga úr áhættunni.
Kerfi: Hugtakið getur t.d.
verið notað um almannavarnaumdæmi, orkudreifing á afmörkuðu landssvæði,
sveitarfélag, fyrirtæki eða eitt tölvukerfi. Innan kerfis geta verið undirkerfi
eins og raforkudreifing, dreifing heits vatns, vegir o.s.frv.
Líkur: Hugtakið
er notað yfir mælikvarða á hversu líklegt
tiltekið atvik er talið, miðað við þá þekkingu sem er til staðar.
Samfélagslega mikilvæg
verkefni: Verkefni eru
skilgreind sem mikilvæg ef missir þeirra gæti haft alvarlegar afleiðingar. Þau eru nauðsynleg til að sinna grunnþörfum
íbúa og samfélags og öryggistilfinningu íbúanna. Grunnþarfir eru skilgreindar
sem matur, vatn, hiti, öryggi og þess háttar. Aðstaðan og kerfin sem
nauðsynleg eru til að viðhalda mikilvægum verkefnum samfélagsins eru kallaðir
mikilvægir innviðir en samfélagslega mikilvægum verkefnum er lýst nánar
í skýrslunni Mikilvægu verkefnin í samfélaginu. Þau einkennast af því að
ef bilun eða brestir koma upp, gæti það fljótt leitt til tjóns eða missis á starfsemi
og því er sérstaklega mikilvægt að forðast truflanir.
·
Tímatakmarkanir: Hugtakið er
eingöngu notað um verkefni sem samfélagið getur ekki verið án í sjö daga eða
skemur án þess að það ógni öryggi íbúa og/eða öryggiskennd þeirra.
·
Gert er ráð fyrir að atvik komi
upp sem hafa í för með sér þörf fyrir viðbúnaðarúrræði á þessu sjö daga
tímabili.
Starfsgeta (e. functional
capability of society): Hugtakið á við mikilvæga virkni en orðið geta er
yfirleitt notað í sömu merkingu og hæfni
en í því felst hæfileiki og frammistaða.
Á sviði almannavarna gefur starfsgeta til kynna hvað samfélagið verður að gera
ráð fyrir að geta viðhaldið, nánast sama hvað gerist.
Verðmæti í samfélaginu: Í samfélaginu eru ýmis verðmæti sem það vill vernda en í skýrslunni Greining
hættusviðsmynda (Almannavarnir, 2021) eru eftirfarandi flokkar samfélagslegra
verðmæta sem taka mið af þörfum borgaranna notaðir:
· líf og heilsa
· náttúra og menning
· efnahagur
· stöðugleiki
· lýðræðisleg gildi og stjórnun
Flokkarnir geta gegnt hlutverki útgangspunkts
fyrir mat á því hvaða verðmæti eigi að nota sem grunn í greiningu á áhættu og
áfallaþoli fyrir stærri einingar.
Viðbúnaður (e.
preparedness): Hugtakið á
við um skipulagðar og undirbúnar ráðstafanir sem gera ráðuneyti eða viðkomandi aðila kleift
að takast á við óæskileg atvik og neyð svo að afleiðingarnar verði sem minnstar
og endurreisn sem hröðust.
Viðkvæmni: Hugtakið er notað um
þann vanda sem kerfi verður fyrir þegar óæskilegt atvik verður og gerir því
erfitt fyrir um að starfa eðlilega sem og þau vandamál sem tengjast endurreisn
eðlilegrar starfsemi eftir að atvikið hefur gerst. Viðkvæmni í kerfinu getur bæði
haft áhrif á líkur á atviki og afleiðingarnar þess.
Öryggi samfélagsins: Geta
samfélagsins til að vernda samfélagið og borgarana sem og takast á við atvik
sem ógna grundvallarverðmætum og -verkefnum og stofna lífi og heilsu í hættu.
Slík atvik geta átt upptök sín í náttúrunni, verið afleiðing tæknilegra eða
mannlegra mistaka eða vísvitandi aðgerða.
3. Greining á áhættu og áfallaþoli fyrir stærri einingar
Ábyrgðaraðili greiningarinnar (þ.e. yfirstjórnandi
þeirrar stærri skipulagseiningar sem um ræðir) leiðir verkið með greiningu á
áhættu og áfallaþoli. Eignarhald ferlisins og skjalsins verður að vera skýrt í
skipulagi einingarinnar. Almannavarnir mæla með því að verkið sé skipulagt sem
verkefni. Einn af stjórnendum einingarinnar þarf að hafa hlutverk sem eigandi
verkefnisins. Að auki skipar ábyrgðaraðili verkefnisstjóra og verkefnahóp. Í
verkefnahópnum þurfa ýmis fagsvið að eiga sinn fulltrúa. Þetta gefur
þverfaglega nálgun og góða festingu í sessi á svæðinu sem á í hlut. Mikilvægir
samstarfsaðilar þurfa einnig að geta tekið þátt í verkefnahópnum en það er
mikilvægt að hópurinn verði ekki of stór.
Greiningin fer fram í nánu samstarfi við
svæðisbundna aðila. Neyðarstjórn þarf að taka þátt og sömuleiðis aðilar sem
ekki eru hluti af þeirri stjórn. Dæmi um slíka aðila eru önnur yfirvöld,
mikilvæg sveitarfélög, sjálfboðaliðasamtök og einkafyrirtæki.
Einnig er hægt að stofna innri eða ytri
stýrihóp. Ef farin er sú leið að hafa innri stýrihóp, þarf að setja á laggirnar
utanaðkomandi viðmiðunarhóp. Sameinuð almannavarnanefnd getur t.d. verið
utanaðkomandi stýrihópur eða utanaðkomandi viðmiðunarhópur.
Eigandi verkefnisins þarf að útbúa umboð fyrir
verkið. Í umboðinu þurfa að koma fram skýrt mótaður tilgangur og afmörkun fyrir
greininguna, tímaáætlun og lýsing á skipulagi starfsins. Að auki þarf umboðið
að nefna aðrar forsendur sem eigandi verkefnisins byggir á. Þetta getur t.d.
átt við um hverjir eiga að taka þátt, hvernig þátttakan á að eiga sér stað og
hvaða kröfur eru gerðar til skýrslugerðar.
Verkefnahópurinn þarf í upphafi að:
•
koma sér saman um skilning á
hugtökunum áhætta og viðkvæmni
•
velja aðferð við greininguna
•
ákveða hvað viðeigandi þekking sé
•
búa til fundaáætlun og áætlun um
aðkomu ýmissa utanaðkomandi aðila
•
festa vinnuna í sessi hjá
utanaðkomandi aðilum og tryggja þátttöku þeirra
•
taka ákvörðun um aðferðafræðilegar
spurningar eins og hvernig setja eigi fram líkur og hvaða samfélagslega
mikilvægu verkefni og flokka afleiðinga eigi að leggja til grundvallar
greiningunni
Mynd 1 hér
að neðan sýnir skrefin í framkvæmd áhættugreiningar en þeim er lýst nánar í 5.
kafla.
Mynd 1: Skrefin í greiningu á
áhættu
Áherslur og nýting auðlinda í hinum ýmsu
skrefum á Mynd 1 fer eftir því hvers konar viðfangsefni á að greina, hve margir koma að
greiningunni og hverjir hafa þá hæfni sem nauðsynleg er til að hægt sé að gera
greininguna. Í mörgum tilfellum eru skil milli skrefanna óljós.
Hluta greiningarinnar þarf að vinna á
greiningarfundum, þar sem aðilar með mismunandi þekkingu og reynslu taka þátt.
Mikilvægi greiningarfundarins (eða greiningarfundanna) fer eftir því hversu
flókin málin sem á að skoða eru. Almennt má segja að ef málin eru tiltölulega
einföld og hæfni meðal þeirra sem taka þátt í greiningarfundinum er mikil, þá
er hægt að gera mikið af greiningunni á fundinum sjálfum. Ef um er að ræða
flóknari mál þar sem þekkingu er ábótavant eða hún dreifist yfir mörg fagsvið,
verður vinna við að afla upplýsinga bæði fyrir og eftir greininguna mikilvæg.
Í Viðauka 1 er listi yfir aðila sem geta komið
að greiningu á áhættu og áfallaþoli stærri eininga.
Til þess að greining á áhættu og áfallaþoli
hafi tilætluð gæði og notagildi er mikilvægt að:
•
greiningin á áhættu og áfallaþoli
sýni heildarmynd af öllum áhættum fyrir eininguna sem þýðir að ekki má sleppa
neinum atvikum þar sem samanlögð áhætta verður mikil
•
greiningin innihaldi mat á
viðkvæmni fyrir samfélagslega mikilvæg verkefni
•
áhættu og viðkvæmni sé lýst á
samræmdan hátt, svo að hægt sé að setja ólík óæskileg atvik í samhengi en greiningin
þarf að gefa grunn fyrir mat og röðun áhættu (og þar með viðkvæmni)
•
um sé að ræða greiningu en ekki
bara lýsingu á staðreyndum en greiningin þarf að benda á hvaða þættir stuðli að
áhættunni og hún þarf að leiða af sér tillögur um eftirfylgni
•
matið sem gert er sé gegnsætt, þ.e.
að þekkingin og upplýsingarnar sem eru notaðar og forsendur matsins séu skýrar
Í Viðauka 7 koma fram nánari
upplýsingar um væntingar til gæða í þeirri vinnu sem gerð er við greiningar á
áhættu og áfallaþoli.
4. Almannavarnahringrásin
Almannavarnahringrásin sýnir heild og samhengi
almannavarnastarfsins. Greining á áhættu og áfallaþoli er hluti af fyrsta lið
hringrásarinnar en hún er mikilvæg til að fá fram nægjanlega yfirsýn og
þekkingu til að vinna með aðra þætti hringrásarinnar. Niðurstöður greiningarinnar
á áhættu og áfallaþoli leiða til úrbóta sem eiga að koma í veg fyrir óæskileg
atvik og eru forsenda þess að koma á fót viðbúnaði sem og á annan hátt styrkja
getuna til viðlagastjórnunar ásamt hæfninni til skjótrar endurreisnar eftir
atvik.
Mynd 2: Almannavarnahringrásin - Greining á áhættu og
áfallaþoli tilheyrir liðnum Yfirlit
Forvarnir snúast
um að draga úr líkum á að óæskileg atvik gerist. Forvarnir geta einnig verið
miðaðar að því að draga úr afleiðingum atviksins, ef það gerist engu að síður.
Dæmi um forvarnaraðgerðir eru viðhorfsskapandi vinna, landsskipulag,
skipulagsáætlanir og öryggis- og varnarráðstafanir.
Viðbúnaður snýst
um að auðvelda gott viðbragð vegna atviksins, ef það á sér stað, svo að afleiðingarnar
verði sem minnstar. Viðbúnaðaraðgerðir geta t.d. verið áætlanir um viðvörun,
neyðaráætlanir, fyrirkomulag vakta, geymsla tækja og efna. Æfa verður viðbúnað
og viðbragð og meta æfingarnar. Matið stuðlar aftur að eflingu
þekkingar.
Áhættustýring er hugtak
sem notað er á ýmsum sviðum, t.d. innan markmiðs- og árangursstjórnunar sem og
fjármálastjórnunar en hugtakið er einnig notað á sviði almannavarna.
Greiningar á áhættu og áfallaþoli eru hluti af áhættustjórnunarferlinu en
áhættustjórnun gerir ráð fyrir að greinandinn hafi tól til að geta haft áhrif á
áhættuna. Þegar kemur að því að tryggja öryggi borgaranna er ábyrgð á aðgerðum
gjarnan dreift á nokkra aðila. Þess vegna getur ábyrgðaraðili greiningarinnar
aðeins sinnt áhættustjórnun innan síns ábyrgðarsviðs. Í tengslum við aðra aðila
hefur ábyrgðaraðili greiningarinnar eingöngu hlutverk tengd leiðsögn og
samhæfingu.
Hægt er að lesa meira um áhættustjórnun í
staðlinum ISO 31000 Risk management – Guidelines. Aðferðinni er lýst
í Viðauka 6.
5. Framkvæmd greiningarinnar
Vinnan við greininguna þarf að byrja á því að
safna upplýsingum sem skipta máli fyrir mat á áhættu og viðkvæmni á
landssvæðinu. Upplýsingarnar þurfa að gefa greinagóða lýsingu og mynda grunn að
kortlagningu á hættunni og ógnunum sem geta haft áhrif á kerfið[5].
Þekkingin getur t.d. falist í
eftirfarandi:
•
þemakort frá ríkisstofnunum, t.d.
yfir skriður og flóð
•
þekking á fyrirtækjum sem sinna
samfélagslega mikilvægum verkefnum eða starfsemi sem getur skapað hættu fyrir
umhverfið, t.d. starfsstöðvar sem falla undir stórslysareglugerðina
•
yfirlit yfir mikilvæga innviði:
· flutningskerfi og dreifiveitur vegna rafmagnsdreifingar og dreifingar
heits vatns
· tengi- og skiptipunkta netvirkja og stafræn grunnvirki
· mikilvæg samgöngumannvirki (vegir, línur, fyrir flugumferð, fyrir
umferð á sjó)
· vatnsveitur sem þjónusta mörg sveitarfélög (og aðrar stórar
vatnsveitur)
•
lýðfræðilegar aðstæður
•
veðurskilyrði
•
áhrif loftslagsbreytinga
•
jarðvegsaðstæður
•
greiningar á áhættu- og viðkvæmni
frá sveitarfélögum og ríkisstofnunum
•
annað viðeigandi áhættu- og
viðkvæmnimat sem og mat á ógnum
•
önnur skjöl sem veita mikilvægar
bakgrunnsupplýsingar um kerfið
Í Viðauka 2 og Viðauka 3 er að finna yfirlit yfir hvaðan upplýsingar koma. Í Viðauki 4 eru dæmi um aðstæður sem hægt er að
setja í lýsingu á kerfum.
Nauðsynlegt er að leggja mat á þær
upplýsingar sem er safnað. Upplýsingar sem er bæði sanngjarnt og eðlilegt að fara
leynt með, þarf að flokka sem slíkar; sjá nánar áttunda kafla þessara leiðbeininga.
Byggt á lýsingu kerfisins (þ.e. landssvæðinu)
þarf að bera kennsl á möguleg óæskileg atvik og síðan greina þau. Hægt er að
flokka möguleg atvik eftir því hvaða tegund atvika þau tilheyra (t.d. hvort
þau eru óviljandi, viljandi, náttúruvá, slys eða afleidd atvik). Að auki þarf
að taka fram hvaða tegundir afleiðinga (þ.e. tjón á verðmætum) á að greina.
Greining á áhættu og áfallaþoli fyrir stærri
einingar þarf bæði að innihalda atvik sem geta átt sér stað hjá viðkomandi einingu
og afleiðingar atvika sem eru á landsvísu, eru alþjóðleg eða eiga upptök á
öðru landssvæði. Landssvæði sem verða fyrir atvikunum sem fara yfir
landfræðileg mörk einingarinnar geta sameinast um að greina slík atvik. Afleiðingunum
þarf þó engu að síður að lýsa fyrir hverja einingu fyrir sig.
Heimildir til að bera kennsl á óæskileg atvik
geta verið:
•
skýrslan Greining
hættusviðsmynda (Almannavarnir, 2021)
•
annað mat á viðkvæmni og ógnum sem
unnið hefur verið í viðkomandi lögregluumdæmi
•
greining á áhættu og áfallaþoli í
sveitarfélögum
•
greining á áhættu og áfallaþoli
fagstofnana, t.d. Geislavarnir ríkisins, Orkustofnun, Fjarskiptastofa og Landhelgisgæsla
Íslands
•
greining á áhættu og áfallaþoli
annarra opinberra aðila og einkaaðila
•
aðrar greiningar sem innihalda
upplýsingar um áhættuþætti
•
eftirlitsskýrslur og mat á æfingum
og atvikum
Greining hættusviðsmynda fjallar um og greinir atvik á landsvísu. Sum atvik sem fjallað er um
þar, t.d. heimsfaraldur eða kjarnorkuslys erlendis, geta haft jafnmikil áhrif
á allt landið, önnur atvik geta verið mismunandi eftir landssvæðum, meðan enn
önnur, t.d. skriður, eiga við á sumum landssvæðum en ekki öðrum. Þegar borin
eru kennsl á óæskileg atvik er mikilvægt að vera meðvitaður um þróun hættu og
ógna. Atvik sem tengjast t.d. loftslagsbreytingum og því að samfélagið verður
sífellt háðara stafrænni starfsemi og þjónustu verða æ líklegri.
Yfirferð á þeim upplýsingum sem eru tiltækar
gefur grundvöll til að teikna upp grófa mynd af áhættunni til bráðabirgða.
Hugsanleg atvik eða áhættuaðstæður er auðveldlega hægt að flokka saman. Þetta
geta t.d. verið veður, skriður, smitsjúkdómar, stafræn atvik o.s.frv. Innan
hvers áhættusviðs eru síðan valin atvik til frekari greiningar. Þessi atvik eru
greind nánar í greiningu á áhættu og áfallaþoli.
Viðmið sem hægt er að nota til að velja atvik
til ítarlegri greiningar eru t.d. eftirfarandi:
•
Þörf er á aukinni þekkingu um
áhættu tengda atvikinu.
•
Áhættan er talin tiltölulega
mikil.
•
Atvikið getur haft miklar
afleiðingar fyrir íbúa.
•
Atvikið hefur áhrif á fleiri en
eitt málefnasvið/ábyrgðarsvið og þarfnast samræmingar.
•
Atvikið er áskorun fyrir daglegan
viðbúnað í sveitarfélögunum og fyrir viðbragðsaðila í landshlutanum.
•
Mikil óvissa er tengd orsökum,
framvindu og afleiðingum atviksins.
•
Íbúar hafa áhyggjur af atvikum af
þessu tagi.
•
Atvikið getur ógnað samfélagslega
mikilvægum verkefnum.
•
Atburðarásin er flókin og hefur
mörg möguleg afleidd atvik.
•
Áhrif núverandi hindrana (þ.e. forvarna,
ráðstafana) eru óviss.
•
Þörf er á uppfærðu áhættumati
vegna breyttra forsendna.
Af markmiðum laga um almannavarnir má ráða að
brestir í samfélagslega mikilvægum verkefnum þurfa að vera með í greiningunni.
Almannavarnir hafa skilgreint fjórtán slík verkefni og sundurliðað þau í
fjörutíu hluta sem kallaðir eru starfsgetur en í skjalinu Mikilvæg verkefni
í samfélaginu (Almannavarnir 2021) er að finna tilheyrandi skýringar og afmörkun
hverrar getu fyrir sig. Geta á við um hæfni eða hæfileika til að standa
undir þjónustu, viðbúnaði eða viðbragði
Viðkvæmni í samfélagslega mikilvægum verkefnum
er í mörgum tilfellum einnig innifalin sem þáttur í greiningu á tegundum atvika
eða sviðsmyndum.
|
|
|
|
|
|
1. Stjórnun og viðlagastjórn
|
1.1 Ríkisstjórn, ráðuneyti, stofnanir og
stjórnsýsla
|
6. UT-öryggi
|
6.1 Öruggar skrár,
skjalasöfn o.s.frv.
|
|
1.2. Viðbúnaður og viðlagastjórn
|
6.2 Persónuvernd
|
|
2. Þjóðaröryggi
|
2.1 Eftirlit og upplýsingaöflun
|
6.3 Stjórnun atvika
í upplýsinga- og samskiptakerfum
|
|
2.2 Forvarnir
|
7. Náttúra og umhverfi
|
7.1 Mengunarviðbúnaður
|
|
2.3 Varnir ríkisins
|
7.2 Veðurþjónusta
|
|
3. Lög og regla
|
3.1 Réttaröryggi
|
7.3 Vöktun á jarðskjálftum, landrisi,
flóða- og skriðuhættu
|
|
3.2 Barátta gegn glæpum
|
8. Afhendingaröryggi
|
8.1 Matarframboð
|
|
3.3 Rannsókn og saksókn
|
8.2 Eldsneytisframboð
|
|
3.4 Friður og regla
|
9. Vatn og frárennsli
|
9.1 Framboð á neysluvatni
|
|
3.5 Landamæraeftirlit
|
9.2 Meðhöndlun frárennslis
|
|
3.6 Öryggi fangelsa og stofnana
|
|
4. Heilsa og velferð
|
4.1 Heilbrigðisþjónusta
|
10. Fjármálaþjónusta
|
10.1 Fjármálamarkaðurinn
|
|
10.2 Fjármálaviðskipti
|
|
10.3 Greiðslumiðlar
|
|
4.2 Velferðar- og félagsþjónusta
|
11. Dreifing á heitu vatni og rafmagni
|
11.1 Dreifing á rafmagni
|
|
4.3 Lýðheilsuþjónusta
|
11.2 Dreifing heits vatns
|
|
4.4 Geislavarnir
|
12. Fjarskiptanet og þjónusta
|
12.1 Netþjónusta
(Ecom-þjónustur)
|
|
5. Björgunarþjónusta
|
5.1 Björgunarviðbúnaður
|
12.2 Öryggi í rafrænum samskiptum
|
|
5.2 Slökkvilið
|
13. Samgöngur
|
13.1 Flutningsgeta
|
|
5.3 Almannavarnir
|
13.2 Örugg flutningskerfi
|
|
13.3 Öruggar samgöngur
|
|
5.4 Viðbúnaður við efnaslysum og
sprengiefnaslysum
|
14 Gervihnattaþjónusta
|
14.1
Gervihnattaþjónusta
|
Tafla 1: Yfirlit yfir
samfélagslega mikilvæg verkefni og getu, byggt á skjalinu Mikilvæg verkefni
í samfélaginu (Almannavarnir 2021)
Sennilega eru langtímabrestir og langtímabilanir
í raforkudreifingu og rafrænum samskiptum þau atvik sem hafa mestar afleiðingar
og því þurfa þau að vera með í öllum greiningum á áhættu og áfallaþoli.
Almannavarnir telja að almennt sé þörf fyrir
aukna vitund um viðkvæmni sem tengist því að samfélagið verður æ háðara
stafrænni þjónustu og stafrænum virðiskeðjum. Einnig er mikilvægt að þróun á
áhættum sem tengjast loftslagsbreytingum fái næga athygli.
Auk þess verður ábyrgðaraðili greiningarinnar
að vera meðvitaður um ábyrgð einingarinnar innan samfélagslega mikilvæga
verkefnisins stjórnun og viðlagastjórn.
Ábyrgðaraðili greiningarinnar verður einnig að
ákveða hvernig greiningin fjallar um atvik tengd þjóðaröryggismálum. Slík mál
geta haft áhrif á greininguna í ýmsu samhengi. Notkun erlends ríkis á herafla
gegn íslensku yfirráðasvæði væri hægt að taka með sem eina gerð atvika í
greiningunni. Sama gildir um árásir á samfélagslega mikilvæg verkefni með
svokallaðri blandaðri (e. hybrid) valdbeitingu þar sem aðgerðirnar
beinast fyrst og fremst gegn virkni samfélagsins.
Greiningin þarf að fela í sér mat á
svæðisbundinni áhættumynd þjóðaröryggismála. Ýmsar stofnanir hafa mikilvægt
hlutverk fyrir þjóðaröryggi landsins og þörf getur verið á að hafa í huga
samstarf aðila vegna þessa málaflokks.
Greininguna á áhættu og áfallaþoli þarf að
nota til að kortleggja þær þarfir sem eru fyrir stuðning vegna atvika sem
tengjast þjóðaröryggismálum og neyð sem varðar þjóðaröryggi sem og hugsanleg
vopnuð átök á viðkomandi landssvæði. Að auki þarf greiningin að innihalda mat á
því hvaða afleiðingar atvik af þessu tagi muni geta haft fyrir samfélagið.
Önnur atvik og sviðsmyndir þarf að velja út
frá aðstæðum á svæðinu og þeim viðmiðunum sem lýst er hér að framan.
Almannavarnir mæla með að greining á áhættu og
áfallaþoli fyrir stærri einingar fari fram sem greining á sviðsmyndum.
Sviðsmynd er lýsing á einu tilteknu atviki innan áhættusviðs, sbr. Mynd 3. Með
því að nota sviðsmyndir fæst betri grundvöllur til að greina möguleg afleidd
atvik og setja stærðargráður á afleiðingarnar en með almennari nálgun. Ókosturinn
er sá að matið tengist þeim forsendum sem lagðar eru til grunns og á því aðeins
fullkomlega við fyrir þetta eina atvik. Hægt er að bæta úr þeim ágalla með því
að leggja mat á hvort hægt sé að yfirfæra atvikið á sambærilegar aðstæður
annars staðar á landssvæðinu, þ.e. með því að setja atvikið í samhengi. Þá er
t.d. hægt að hafa hugfast á hve mörgum öðrum stöðum á landssvæðinu þetta getur
atvik átt sér stað og hvaða aðrar svipaðar aðstæður þurfi að undirbúa viðbúnað
fyrir. Í kafla 5.2.7 má finna umfjöllun um mat á því hvort hægt sé að yfirfæra
atvik á sambærilegar aðstæður annars staðar.
Mynd 3
sýnir tengsl áhættusviðs, atviks og sviðsmyndar. Á áhættusviði geta verið
nokkrar gerðir atvika. Innan hverrar gerðar atviks er hægt að lýsa einni eða
fleiri sviðsmyndum.
Það fylgja ýmsar áskoranir því að hanna
sviðsmyndir. Innan allra gerða atvika eru alvarlegustu atvikin ólíklegust og
öfugt. Mikilvægt er að gera ráð fyrir að sviðsmyndirnar sem valdar eru, ögri
getunni til að ráða við atvikið. Á sama tíma mega líkurnar ekki að vera of
litlar. Í hverju tilviki þarf að ákveða hvar leggja á línuna. Erfitt er að meta
líkurnar á vísvitandi atvikum og þær geta breyst hratt og óvænt.
Mynd 3: Samhengi milli áhættusviðs, atviks og sviðsmyndar
Í skjalinu Greining hættusviðsmynda (Almannavarnir 2021) hefur greiningum
á tuttugu og fimm mismunandi atvikum verið safnað. Sú skýrsla getur verið
útgangspunktur fyrir val á gerðum atvika fyrir greiningu á áhættu og
áfallaþoli. Í sumum sviðsmyndunum skýrslunnar eru áhrif atvikanna nánast eins,
sama hvar á landinu þau gerast. Slíkar sviðsmyndir er hægt að nota óbreyttar
fyrir hvaða svæði sem er. Fyrir aðrar sviðsmyndir er hægt að draga úr umfangi
atviks og laga að aðstæðum eftir því sem við á. Líkurnar á að atvik eigi sér
stað á ákveðnu landssvæði eru í mörgum tilfellum verulega minni en á landsvísu
eða á því svæði sem notað er sem dæmi í skýrslunni. Ef útgangspunkturinn er
atvik í greiningu á áhættu og áfallaþoli hjá sveitarfélagi er þessu öfugt farið.
Atvikið er þá líklegra til að gerast á stærra svæði. Í slíkum tilvikum getur
þurft að auka umfang atviksins.
Lýsing á sviðsmynd þarf að fela í sér eftirfarandi:
•
lýsing á aðalatviki (þ.e. styrkur,
tímalengd og umfang)
•
upphafsatvik, atvik sem gerast
samtímis og afleidd atvik
•
landfræðileg staðsetning og lýsing
á viðkomandi svæði sem verður fyrir áhrifum (þ.e. staðsetning, umfang,
uppbygging, íbúar o.s.frv.)
•
tími atviks (þ.e. árstíð,
vinnudagur/almennur frídagur, tími) að því marki sem það getur haft áhrif á
líkur og/eða afleiðingar
•
veðurskilyrði að því marki sem það
getur haft áhrif á afleiðingar
Að auki verður lýsingin á sviðsmynd að
innihalda aðrar mikilvægar forsendur greiningarinnar. Lýsingin verður að vera
svo ítarleg að hún gefi góðan grunn til að ákvarða líkur og afleiðingar á
áþreifanlegan og eins mælanlegan hátt og mögulegt er. Hins vegar geta nýjar upplýsingar
komið fram síðar sem geta haft áhrif á niðurstöður greiningarinnar en slíkt á
sérstaklega við með tilliti til afleiddra atvika, viðkvæmni og mögulegra
úrbóta.
Afleiðingar óæskilegra atvika þarf að mæla út
frá tjóni á samfélagslegum verðmætum. Til að ákveða hvaða afleiðingar á að meta
í greiningunni á áhættu og áfallaþoli þarf að skilgreina hvaða samfélagslegu
verðmæti á að vernda. Lýsa þarf afleiðingunum sem áþreifanlegum stærðum sem
auðvelt er að skilja og sjá, t.d. fjölda, umfangi og tímalengd. Fyrir notendur
skýrslunnar er erfiðara að taka afstöðu til óskilgreindra samheita eins og
litlar, meðalstórar eða miklar afleiðingar gefa til kynna.
Í greiningu á áhættu og áfallaþoli verður að
vera ljóst hvaða verðmæti og tegundir afleiðinga eru lagðar til grundvallar
greiningunni.
Hér að neðan er yfirlit yfir samfélagsleg
verðmæti og tegundir afleiðinga sem notaðar eru í Greining hættusviðsmynda
(sjá Töflu 2). Þeim sem ber ábyrgð á greiningunni er frjálst að velja
tegundir afleiðinga og hvernig afleiðingarnar eru skilgreindar en
Almannavarnir mæla með því að a.m.k. samfélagslegu verðmætin líf og heilsa,
náttúra og umhverfi, efnahagur og félagslegur stöðugleiki
séu notuð í greiningu á áhættu og áfallaþoli og að þau séu notuð í gegnum alla
greininguna og við mat á öllum atvikum.
Upplýsingar um tegundir afleiðinga og flokkun
þeirra er að finna í skjalinu Greining hættusviðsmynda (Almannavarnir,
2021) og í skjalinu Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallaþoli í
sveitarfélaginu (Almannavarnir 2021).
|
|
|
|
Líf og heilsa
|
Fjöldi látinna
Fjöldi alvarlega slasaðra og veikra
|
|
Náttúra og umhverfi
|
Langtíma skemmdir á umhverfi
Skemmdir á menningarumhverfinu
|
|
Efnahagslíf
|
Beint fjárhagslegt tjón
Óbeint fjárhagslegt tjón
|
|
Stöðugleiki í samfélaginu
|
Félagsleg og sálfræðileg viðbrögð
Álag í daglegu lífi
|
|
Lýðræðisleg gildi og stjórnarhættir
|
Tap á lýðræðislegum gildum og þjóðstjórn
Missir stjórn á landsvæði
|
Tafla 2: Verðmæti í
samfélaginu og flokkar afleiðinga í skjalinu Greining
hættusviðsmynda
Í þessum kafla förum við yfir meginhluta greiningarferilsins,
þ.e. mat á viðkvæmni, líkur, afleiðingar, óvissu, hvort hægt sé að hafa stjórn
á áhættuþætti og hvort hægt sé að yfirfæra atvik á aðrar sambærilegar aðstæður
annars staðar á svæðinu.
Til að skilgreina hvað á að vera með í
greiningu þarf að gera kerfislýsingu. Lýsingin gefur yfirlit yfir mikilvæga
þætti samfélagsins, verkefni eða innviði sem greiningin snýst um.
Horft er eftir atriðum sem geta haft áhrif á eftirfarandi:
•
hvort atvik eigi sér stað
•
atburðarás
•
afleiðingar atviks
Þetta felur í sér hvaða hindranir hafa verið
settar upp til að draga úr líkum á atvikinu, hvaða afleiddu atvik atvikið getur
kallað fram og hvaða hindranir geta dregið úr umfangi afleiðinganna.
Kerfislýsingin leggur grunninn að mati og lýsingu á viðkvæmni, sbr. kafla 6.3.2.
Kerfislýsing felur einnig í sér mat á því hvað
háð því sem brestur eða bilar; t.d. hvaða önnur samfélagslega mikilvægu
verkefni það hefur þetta áhrif á ef rafmagn fer og hvaða afleiðingar það getur
haft.
Á Mynd 4 er
að finna slaufuskýringarmynd sem getur verið gott tæki til að skipuleggja
greininguna og stuðla að einsleitni í notkun hugtaka í greiningunni. Líkanið
sýnir eftirfarandi atburðarás: Á vinstri hluta myndarinnar má sjá upphafsatvik
með tilheyrandi hindrunum til að draga úr líkum á að atvikið eigi sér stað en til
hægri er að finna afleidd atvik með tilheyrandi hindrunum til að draga úr
afleiðingum.
Líkur á að óæskilegt atvik eigi sér stað
tengjast bæði umfangi og styrkleika þeirra hindrana sem draga úr líkum.
Afleiðingar atviksins tengjast umfangi og styrkleika þeirra hindrana sem draga
úr afleiðingum og eru til hægri á myndinni. Viðkvæmnin er að miklu leyti háð
því að til séu nægar, áreiðanlegar og áhrifaríkar hindranir í kerfinu. Þannig
verður viðkvæmni hindrananna mikilvægur hluti þess sem skoða þarf í
áhættugreiningu.
Greiningarvinna þarf að hefjast á því að fara
yfir þær hindranir sem komið hefur verið á til að draga úr möguleikanum á að
óæskilegt atvik eigi sér stað og draga úr afleiðingum þess ef það kemur fyrir.
Að hve miklu leyti geta hindranirnar komið í veg fyrir að tiltekið skaðlegt
atvik geti átt sér stað eða haft alvarlegar afleiðingar? Hversu sterkar eru
hindranirnar? Eru þær gerðar fyrir atvik af þeirri stærð sem verið er að skoða?
Eru þær háðar því að tæknikerfi vinni rétt? Geta þær haft minni áhrif vegna
mannlegra mistaka?
Hindranir geta tekið á sig ýmsar myndir. Þær geta
verið t.d. verið eftirfarandi:
•
stjórnun, t.d. í formi takmarkana
á byggð eða starfsemi á svæðum þar sem hætta er á skriðum
•
verklag, t.d. í formi
skógareyðingar undir og meðfram raflínum
•
varnargarðar fyrir hleðslur og
aðrar manngerðar varnir, t.d. í formi flóðvarna
•
viðbúnaður eins og viðvörunarkerfi
og greining á mannafla og búnaðarþörf slökkviliðs og björgunarsveita
Þættir sem eru háðir hver öðrum eru mikilvægur
hluti greiningar á viðkvæmni. Flugvellir eru t.d. bæði háðir rafmagni og
samskiptum en að auki eru aðrir inntaksþættir eins og flugbrautir, eldsneyti og
starfsfólk. Bilanir eða annmarkar á slíkum þáttum sem starfsemi er háð eða eru
forsendur hennar geta verið það sem kemur atvikinu af stað svo að atvikið í
miðju slaufuskýringarmyndarinnar gerist (sbr. Mynd 4).
Ef samfélagslega mikilvægt verkefni fellur út,
getur leitt til þess að önnur verkefni bresta en slíkt er kallað keðjuáhrif
eða afleidd áhrif. Við greininguna verður að skoða að hve miklu leyti hindrunum
hefur verið komið upp, sem geta komið í veg fyrir slík keðjuáhrif. Hafa þeir
sem bera ábyrgð á samfélagslega mikilvægum verkefnum t.d. komið upp varaafli?
Slík greining á viðkvæmni er mikilvæg til að
geta gefið til kynna bæði hversu líklegt er að atvik muni eiga sér stað og
hversu miklar afleiðingar það getur haft ef það gerist.
Mynd 4: Mat á áhættu og viðkvæmni
á keðju atvika; viðkvæmni kerfisins (samfélagsins) sem verður fyrir atvikinu
hefur áhrif á líkur þess að atvikið eigi sér stað og afleiðingarnar sem það
hefur
Líkur á að tiltekið óæskilegt atvik eigi sér
stað eru háðar því að hve miklu leyti forsendur atviks eru fyrir hendi. Það
þarf að kortleggja hvaða forsendur það eru og að hve miklu leyti þær geta komið
fyrir í kerfinu sem verið er að greina.
Almannavarnir mæla með að líkur séu gefnar til
kynna með tölum en það er hægt að gera á nokkra vegu. Tölfræðilega er líkum oft
lýst á kvarða frá 0 til 1, þar sem 0 táknar fullkomlega ómögulegt og 1 táknar
alveg víst. Einnig er hægt að lýsa líkum sem prósentum yfir tímabil (t.d.
yfir eitt ár eða hundrað ár). Algengt er að nota líkur sem stærðargráðu (þ.e. líkur
sem liggja á einhverju ákveðnu bili). Dæmi um þetta er að finna í viðauka við
aðferðalýsingu í skjalinu Greining hættusviðsmynda (Almannavarnir,
2021) Stærðargráðuna (þ.e. bilin) þarf að aðlaga að svæðisbundnu
áhættumyndinni til að draga fram muninn á líkum á milli mismunandi sviðsmynda.
Í skjalinu Greining hættusviðsmynda eru
líkur á að atvik eigi sér stað metnar innan hundrað ára tímabils í prósentum.
Þetta gefur stærri og auðskiljanlegri tölur en ef notast væri við líkur á ári.
Tafla sem sýnir umreikning úr líkum á ári yfir í líkur innan hundrað ára er í
viðauka við skjalið Greining hættusviðsmynda.
Erfitt er að bera saman líkur á vísvitandi og
óviljandi atvikum. Líkur á vísvitandi atvikum eru ekki eins stöðugar og líkur á
óviljandi atvikum sökum þess að forsendurnar geta breyst hratt.
Hins vegar er ekkert sem kemur í veg fyrir að
hægt sé að lýsa líkum á vísvitandi atvikum en það er þó mikilvægt að vera
meðvitaður um að ekki er hægt að bera líkur á slíkum atvikum saman við líkur á
öðrum tegundum atvika á auðveldan hátt.
Þegar afleiðingar eru metnar er útgangspunkturinn
í þeim samfélagslegu verðmætum sem á að vernda og þeim tegundum afleiðinga sem hafa
verið skilgreindar. Fyrir hverja tegund afleiðinga verður að tilgreina hvaða
tjóni verðmætin verða fyrir.
Líf og heilsa er
samfélagslegt verðmæti sem verður líklega grundvöllur allra greininga á áhættu
og áfallaþoli sem fjalla um öryggi borgaranna. Missir mannslífs þarfnast ekki
frekari skilgreiningar. Hins vegar verður að skýra heilsutap nánar.
Hversu alvarlegt þarf heilsutap að vera til þess að það teljist með? Sumar
tegundir afleiðinga getur verið krefjandi að mæla en það á t.d. við tegundir
afleiðinga sem ætlað er að fanga viðbrögð íbúa við atvikinu og að hve miklu
leyti atvikið hefur áhrif á persónulegt öryggi og friðhelgi. Ein leið til að
mæla slík áhrif er að nota vísbendingar í formi einkenna atviksins.
Í skjalinu Greining hættusviðsmynda
(Almannavarnir, 2021) kemur fram hvernig hægt er að afmarka tegundir afleiðinga
og hvernig má mæla þær. Í skjalinu Greining hættusviðsmynda er einkunn ákvörðuð
fyrir afleiðingar á sameiginlegum mælikvarða sem gerir það mögulegt að stilla
mismunandi tegundum afleiðinga saman og fá mynd af heildarafleiðingum og
heildaráhættu. Í þessari einkunn er þó gildisval að því leyti að tap á ákveðnum
fjölda mannslífa er lagt að jöfnu við t.d. tiltekið efnahagslegt tjón eða tjón
á náttúru að vissu marki. Annað gildismat myndi gefa aðra áhættumynd.
Í skjalinu Greiningu hættusviðsmynda felur
mat á afleiðingum í sér aðalatvik, öll atvik sem gerast samhliða og þau
afleiddu atvik sem eru bein afleiðing aðalatviksins. Þetta geta verið afleidd
atvik sem eru hluti af sviðsmyndinni eða atvik sem hafa komið fram við greiningarferlið.
Atvik sem eru afleiðing af afleiddu atviki eru ekki tekin með.
Áhættugreiningar eru gerðar vegna þess að óvíst
er hvað framtíðin getur haft í för með sér. Með því að meta líkur og
afleiðingar hugsanlegra atvika í framtíðinni er hægt að búa til mynd af þeirri
óvissu sem lýst er sem áhættu. Þetta mat er í sjálfu sér einnig óvisst vegna
þess að þekkingin á bak við það gæti verið takmörkuð. Þessi óvissa er einnig
hluti af áhættumyndinni. Í greiningu á áhættu og áfallaþoli þarf að meta og
lýsa þessari óvissu en í mati á óvissunni eru eftirfarandi þættir skoðaðir:
•
þekking sem liggur að baki mati á
líkum og afleiðingum
•
hversu viðkvæmar niðurstöðurnar
eru fyrir breytingum á forsendum (þ.e. næmi)
Hægt er að meta þá þekkingu sem liggur að baki
á grundvelli eftirfarandi þátta:
•
aðgengi að viðeigandi gögnum og
reynslu
•
skilningur á því fyrirbæri og því kerfi
sem verið er að greina
•
hversu sammála sérfræðingar á
þessu sviði eru
Með hugtakinu næmi er átt við að hve
miklu leyti greiningarniðurstaðan byggist á óvissum forsendum. Ef greiningarniðurstaðan
breytist mikið út frá litlum leiðréttingum á forsendum, bendir það til þess að
óvissan sé mikil.
Með greiningunni fær verkefnahópurinn mynd af
því hvaða hindrunum er mögulega hægt að koma á eða styrkja, til að draga úr
líkum á óæskilegu atviki og/eða afleiðingum þess. Þetta getur verið
útgangspunktur fyrir mat á því að hve miklu leyti sá sem ber ábyrgð á greiningunni
og aðrir aðilar geta haft stjórn á áhættuþættinum. Hversu auðvelt er að hrinda
í framkvæmd úrbótum sem draga úr líkum á að atvikið eigi sér stað eða draga úr
afleiðingum atviksins ef það gerist? Hvernig er hægt að auka viðbúnað og hversu
árangursríkar geta úrbæturnar verið? Eins getur þetta falið í sér mat á
ávinningi úrbótanna, miðað við kostnað og neikvæðar afleiðingar sem þær
kunna að hafa. Verkefnahópurinn þarf að leggja fram nægar upplýsingar til að
auðvelda þessar umræður bæði innan stýrihópsins og neyðarstjórnarinnar.
Tilgangur þess að meta hvort hægt sé að hafa
stjórn á áhættuþættinum er að veita aðilum viðbótartæki til að forgangsraða
úrbótum sem eiga að koma í veg fyrir óæskileg atvik, draga úr afleiðingum og
efla viðbúnað.
Í skjalinu Greining hættusviðsmynda er
hugtakið möguleg minnkun áhættu notað. Hugtakið hefur nokkurn veginn
sama innihald og það hvort hægt sé að hafa stjórn á áhættuþættinum. Í Greiningu
hættusviðsmynda er lagt til að kortleggja eftirfarandi atriði til að fá mynd
af því hve mikið sé hægt að draga úr áhættu innan svæðisins:
•
Að hve miklu leyti eru til nýjar
úrbætur (þ.e. ráðstafanir) sem draga úr áhættu?
•
Eru til fleiri úrbætur sem eru
óháðar hver annarri ?
•
Hve mikil áhrif til minnkunar
áhættu hafa úrbæturnar ?
•
Hversu dýrar eru úrbæturnar ?
•
Hvaða jákvæðu og neikvæðu
afleiðingar fylgja úrbótunum ?
•
Að hve miklu leyti geta
fagstofnanir sem bera ábyrgð á verkefninu ákveðið úrbæturnar eða eru þær
háðar ákvörðunum annarra ?
•
Hve varanlegar og áreiðanlegar eru
úrbæturnar ?
Greining á áhættu og áfallaþoli þarf að draga
upp mynd af áhættunni sem landssvæðið í heild þarf að geta tekist á við. Það er
því mikilvægt að hafa ekki aðeins kastljós á tiltekið atvik sem er staðsett á
tilteknum stað, heldur einnig að meta hvort það séu önnur svæði þar sem svipuð
atvik geta átt sér stað. Ef líkur á flóði í tilteknu vatnasviði hafa verið
metnar er einnig áhugavert að tiltaka hvort önnur vatnasvið með svipaða
flóðahættu séu til staðar. Ábyrgðaraðili greiningarinnar þarf að taka
ákvörðun um hvernig eigi að meta slíka yfirfærslu á sambærilegar aðstæður.
Í þeim greiningum sem fram koma í skjalinu Greining
hættusviðsmynda eru tvær mismunandi líkur settar fram. Auk þess að meta
líkurnar á að tiltekin sviðsmynd muni eiga sér stað, eru líkurnar á að þessi
tegund atvika eigi sér stað á landsvísu gefnar til kynna en slíkt kallast yfirfærðar
líkur. Ef ábyrgðaraðili greiningarinnar kýs að nota yfirfærðar líkur
í greiningu sinni á áhættu og áfallaþoli, gefur það til kynna líkurnar á því
að atvikið eða sambærilegt atvik eigi sér stað innan landsvæðisins.
Greining á áhættu og áfallaþoli samanstendur
af nokkrum undirgreiningum. Greiningarnar þurfa að koma fram í texta, helst
með fastri uppsetningu eða eyðublaði. Dæmi um slíkt eyðublað er að finna í skjalinu
Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallaþoli í sveitarfélaginu (Almannavarnir
2021). Hver undirgreining þarf að lýsa atburðarásinni og meta orsakavensl (þ.e.
hvað er háð hverju) og viðkvæmni í kerfinu, líkur á atburðarás, allar líkur á
svipuðum atvikum á landsvæðinu, afleiðingar innan hverrar tegundar afleiðinga,
mat á óvissu, hvort hægt sé að hafa stjórn á áhættuþættinum og hvort hægt sé að
yfirfæra atvikið á sambærilegar aðstæður annars staðar og mögulegar úrbætur
til að draga úr áhættu.
Ábyrgðaraðili greiningarinnar verður að meta
að hve miklu leyti rétt er að taka saman niðurstöður fyrir allar undirgreiningar
í töflum og myndum. Slík samantekt getur verið góður útgangspunktur fyrir
umræður en því geta líka fylgt ákveðnir veikleikar. Þrátt fyrir að aðferðin sem
notuð er í skjalinu Greiningu hættusviðsmynda (Almannavarnir, 2021) auðveldi
samanburð á mismunandi sviðsmyndum, þá ráðast niðurstöður slíks samanburðar
af valinu sem gert er þegar sviðsmyndir eru skilgreindar. Innan hverrar
tegundar atvika eru hugsanleg mörg mismunandi afbrigði, sum mjög alvarleg sem
eru ólíkleg, önnur ekki alvarleg sem eru mun líklegri og enn önnur þar á milli.
Staðsetning sviðsmyndarinnar í áhættufylki mun því ekki endilega segja mikið um
áhættumöguleika þessarar tegundar atvika.
Áhættufylki er einfölduð leið til að sýna
niðurstöðu greiningarinnar. En skýr og auðskiljanleg framsetning segir ekki
endilega neitt um gæði greiningarvinnunnar sem liggur að baki. Þrjú atriði eru
mikilvæg þegar kemur að framsetningu niðurstaðna úr greiningu á áhættu og
áfallaþoli:
•
Niðurstöðurnar þurfa að gefa skýra
heildarmynd sem sýnir mismun á áhættu milli atvika.
•
Niðurstöðurnar þurfa að vera
rökstuddar.
•
Það þarf að vera hægt að miðla
heildarmyndinni af áhættum til þeirra sem taka ákvarðanir og annarra lesenda.
Burtséð frá því hvort kosið er að setja
niðurstöður fram í töfluformi og/eða myndformi, mæla Almannavarnir með því að fara
yfir og ræða niðurstöður í greiningu á áhættu og áfallaþoli. Hafi það verið
hluti af greiningunni hvort hægt sé að hafa stjórn á áhættunni og hvort hægt sé
að yfirfæra atvikið á sambærilegar aðstæður annars staðar, þarf það einnig að koma
fram í niðurstöðum. Framsetning í texta auðveldar lýsingu á því hve mikil
óvissa ríkir en eins er hægt að leggja mat á það hvernig áhættumyndin mun
breytast vegna væntanlegrar þróunar á komandi árum, t.d. er varðar loftslag,
lýðfræði og tækni.
6. Meðferð
og eftirfylgni
Tilgangur greiningar á áhættu og áfallaþoli er
að veita yfirlit yfir mikilvæg málefni sem snúa að áhættu og viðkvæmni.
Greining á áhættu og áfallaþoli þarf að vera grunnur undir skipulag og ákvörðunartöku
ábyrgðaraðila greiningarinnar fyrir vinnu sem snýr að því að tryggja öryggi
borgaranna og viðbúnað. Sömuleiðis gefur hún Almannavarnanefnd viðkomandi
svæðis mikilvægar upplýsingar fyrir þeirra skipulag og ákvarðanir. Greiningunni
sjálfri verður að fylgja mat á hve alvarleg þau atriði sem hafa komið í ljós
eru. Spurningin um hvaða áhættu samfélagið getur sætt sig við er í
grundvallaratriðum pólitísk, þó svo að ábyrgðaraðili greiningarinnar og aðrar
fagstofnanir geti haft umboð til að taka ákvarðanir innan hluta af því sviði
sem þau bera ábyrgð á. Úrbætur (þ.e. ráðstafanir) sem krefjast reglusetningar
eða fjárveitinga þarf að fjalla um hjá þar til bærum aðilum og ákvarðanir þurfa
að vera teknar af þeim aðilum sem hafa umboð til þess. Á þessum grundvelli er
hlutverk ábyrgðaraðila greiningarinnar og neyðarstjórnar fyrst og fremst að
ræða, mæla með og þrýsta á um breytingar.
Áhættu er aldrei hægt að meta einangrað. Þegar
forgangsraða þarf úrbótum til að draga úr áhættu verður að taka tillit til þess
hvort hægt sé að hafa stjórn á áhættuþættinum; þ.e. að hve miklu leyti til eru áhrifaríkar
úrbætur sem eru raunhæfar og fjárhagslega forsvaranlegar í framkvæmd. Þetta
felur í sér mat á hve mikið úrbæturnar muni draga úr afleiðingum og hagkvæmni
þeirra. Við mat á úrbótum þarf einnig að taka tillit til hliðaráhrifa úrbótanna
og hugsanlegra árekstra við önnur markmið.
Ábyrgðaraðili greiningarinnar þarf að fjalla
um hvaða áhættuþætti greiningin á áhættu og áfallaþoli hefur leitt í ljós,
hversu alvarlegir þeir teljast, hverjar mögulegar úrbætur eru og hverjum þeirra
er mælt með að ráðast í. Úrbætur þar sem ekki er þörf á frekari meðferð, t.d.
verklag vegna samstarfs, þróun hæfni og miðlun upplýsinga er hægt að taka og
fylgja eftir í framkvæmdaáætlun, meðan úrbætur sem krefjast frekari rannsókna,
formlegrar meðferðar og/eða ákvarðana á öðru stigi í stjórnsýslu þarf að skoða
nánar af þeim sem fara með þá ábyrgð.
Ábyrgðaraðili greiningarinnar ber meginábyrgð
á því að kynna greininguna á áhættu og áfallaþoli í sveitarfélögunum og hjá
öðrum aðilum á landsvæðinu.
Á grundvelli greiningar á áhættu og áfallaþoli
gerir ábyrgðaraðili greiningarinnar fjögurra ára framkvæmdaáætlun þar sem
ábyrgð hans á frekari vinnu kemur fram. Áætlunin þarf einnig að lýsa drifkrafti
í eftirfylgni greiningarinnar en framkvæmdaáætlunina þarf að festa í sessi í
stjórnun og hana þarf að uppfæra árlega, bæði innanhúss og með stöðufundum í
neyðarstjórn.
Ef greining á áhættu og áfallaþoli afhjúpar
áhættuþætti sem krefjast úrbóta (ráðstafana) sem liggja utan við ákvörðunarvald
viðkomandi aðila þarf ábyrgðaraðili greiningarinnar að gefa þeim tækifæri til
að meta þá nánar. Mikilvægt er að setja fresti fyrir þessa vinnu, t.d. sex
mánuði. Ef ekki er hægt að taka ákvörðun um úrbæturnar innan þessa tímabils
þarf e.t.v. að setja þær inn í framkvæmdaáætlunina síðar.
Framkvæmdaáætlun þarf að innihalda yfirlit
yfir eftirtalin atriði:
•
Hvaða úrbótum er mælt með til að
draga úr líkum og afleiðingum?
•
Hver er aðalábyrgðarmaður og
hverjir aðrir eru hugsanlega ábyrgir fyrir úrbótum (þ.e. ráðstöfunum) að hluta
til? Hvaða hlutverk mun ábyrgðaraðili greiningarinnar hafa í eftirfylgninni?
•
Á hvaða áhættusviðum þarf
hugsanlega að vera til samræmd viðbúnaðaráætlun og hver ber ábyrgð á að hafa
frumkvæði að því að hún sé gerð?
•
Hvaða áhættusvið/sviðsmyndir ætti
að nota sem grunn að æfingum í viðbúnaði og hver ber ábyrgð á að þær æfingar
séu haldnar?
•
Tímarammi fyrir framkvæmd úrbóta (þ.e.
ráðstafana), æfinga og gerð viðbúnaðaráætlana þarf að koma fram í yfirlitinu.
•
Verklag fyrir skýrslugerð og
lýsingu á stöðu úrbóta vegna framkvæmdaáætlunar þarf að koma fram í yfirlitinu.
Ábyrgðaraðili greiningarinnar þarf að taka
virkan þátt í eftirfylgni framkvæmdaáætlunarinnar, einnig vegna úrbóta sem
framkvæmdar verða af öðrum. Þetta er vegna þess að ábyrgðaraðilinn hefur
ákveðnu hlutverki að gegna í vinnu við að tryggja öryggi borgaranna og viðbúnað
á svæðinu vegna síns málefnasviðs.
7. Stutt
um aðrar greiningaraðferðir
Að lokum eru tvær greiningaraðferðir kynntar stuttlega
sem geta fyllt út í greininguna á áhættu og áfallaþoli. Í viðkvæmnigreiningu
er samfélagslega mikilvægt verkefni eða þjónusta metin m.t.t. þess hvaða atvik
geta leitt til bresta eða bilunar í verkefninu eða þjónustunni. Viðbúnaðargreining
er gerð á grundvelli greiningar á áhættu og áfallaþoli til að kanna að hve
miklu leyti viðbúnaður innan svæðis eða fagsviðs er nægur til að takast á við
ákveðna sviðsmynd annars vegar og hins vegar hvað þarf til að ráða við viðbragð
vegna sviðsmyndarinnar.
Ef ætlunin er að greina sérstaklega bilun eða
bresti í samfélagslega mikilvægum verkefnum gæti hrein viðkvæmnigreining
verið heppileg aðferð. Greiningaraðferðina er t.d. hægt að nota til að greina
veikleika sem tengjast eigin getu við neyðarstjórnun.
Viðkvæmnigreining getur verið hluti af eða
viðbót við greiningu á áhættu og áfallaþoli. Í slíkri greiningu er gerð könnun á
hvað getur framkallað óæskilegt atvik. Greiningin getur verið byggð á
sviðsmyndum en þá þannig að niðurstaða hverrar sviðsmyndar sé fyrir fram
ákveðin. Útkoman er bilun eða brestir í tilteknu verkefni. Slíkar greiningar
geta veitt þekkingu fyrir greiningu á áhættu og áfallaþoli og verið viðbót sem
aðrir aðilar sem einnig þurfa að hafa viðbúnað á svæðinu geta notið góðs af.
Í viðkvæmnigreiningu er tekinn útgangspunktur
í því hverju ákveðin verkefni eru háð. Greining á viðkvæmni fjarskipta lítur t.d.
á hversu háð þau eru rafmagni og flutningi sem og orsakavensl ýmissa
upplýsingatæknikerfa sem eru nauðsynleg til að netið geti starfað. Hér er
einnig lagt mat á hversu mikil umfremd er í kerfunum sem verkefnið er háð.
Þegar búið er að kortleggja hverju verkefnið er háð, eru atvik greind eftir því
hvort þau geti haft áhrif á orsakavenslin og hversu sterk þessi áhrif geta
verið. Hvað getur valdið rafmagnsleysi og hversu líklegt er það? Hvað getur
valdið bresti á flutningi og hversu líklegt er að það gerist?
Greiningin leiðir til yfirlits yfir viðkvæmni
sem þarf að meta í næstu umferð. Að hve miklu leyti er sú viðkvæmni sem hefur
verð greind ásættanleg? Ef viðkvæmni er ekki viðunandi þarf að skoða úrbætur
betur. Úrbæturnar geta í aðalatriðum verið þrenns konar:
•
að koma á eða styrkja umfremd
•
úrbætur sem geta styrkt getu
þjónustunnar sem verkefnið er háð í þeim tilgangi að standast atvikið
•
fyrirbyggjandi úrbætur sem miða að
því að:
·
koma í veg fyrir bilun eða bresti
í þjónustu sem verkefnið er háð því að fá
·
koma í veg fyrir að bilun eða
brestir í þeirri þjónustu nái að hafa óæskileg áhrif á verkefnið
Viðkvæmnigreining fyrir starfsemi
ábyrgðaraðila greiningarinnar getur t.d. lagt grunn að vinnu til að gera starfsemina
betur í stakk búna til að starfa í alvarlegu neyðarástandi. Einnig er hægt að
nota slíka greiningu til að skýra hvaða mannvirki og innviðir eru sérstaklega
mikilvægir og þarf að verja komi til þess að hafa þurfi áhyggjur af stöðugleika
í samfélaginu.
Ábyrgðaraðili greiningarinnar og neyðarstjórn
geta fylgt greiningu á áhættu og áfallaþoli eftir með greiningu þar sem þau
skoða betur hvort viðbúnaðurinn, sem þau búa yfir, ráði við eina eða fleiri
skilgreindar sviðsmyndir. Greiningin þarf að byggja á sviðsmyndum úr greiningu
á áhættu og áfallaþoli. Viðbúnaðargreining hentar best til að kanna getu til að
takast á við atvik sem þróast yfir tíma og þar sem aðgerðir viðbragðsaðila
skipta miklu máli fyrir afleiðingarnar. Systurstofnun Almannavarna í Noregi
(DSB) hefur t.d. gert slíka greiningu á aðstæðum með mörgum stórum skógareldum
sem gerast samtímis.
Mynd 5: Í viðbúnaðargreiningum er
atburðarásin skoðuð eftir að óæskilegt atvik hefur átt sér stað. Þá er áhersla
lögð á hvers kyns afleidd atvik og hindranir sem eru til staðar eða eru lagðar
til og gegna því hlutverki að draga úr afleiðingum (afleiðingarnar og
hindranirnar á myndinni eru dæmi).
Í viðbúnaðargreiningu er meðhöndlun atviksins
kjarni málsins. Greiningin fer ítarlega í það sem gerist þegar atvikið er orðið
staðreynd. Aðalspurningin sem þarf að svara er að hve miklu leyti samfélagið er
í stakk búið til að mæta því atviki sem um ræðir. Ábyrgðaraðili greiningarinnar
getur byrjað á því að ræða við sína samstarfsmenn um hvaða getu eigi að stefna
að til að geta brugðist við. Fer það saman við eina eða fleiri sviðsmyndir í
greiningu á áhættu og áfallaþoli eða þyrfti getan að vera meiri eða minni?
Fyrst þarf að skilgreina hversu alvarlegt
atvik starfsemin ætlar að vera tilbúin til að takast á við en slíkt er kallað stærðarmótandi
atvik.
Síðan er lagt mat á núverandi viðbúnaður, þ.e.
hvaða atvik hann er gerður til að ráða við. Eins þarf að meta hvaða getu þarf til
að geta tekist á við stærðarmótandi atvikið og að lokum þarf að velta fyrir sér
hvaða úrbætur eru nauðsynlegar, til að takast á við stærðarmótandi atvikið.
Error! Reference source not found. sýnir sambandið á milli áhættu- og viðbúnaðargreininga. Til þess að
hægt sé að lýsa stærðarmótandi atviki í viðbúnaðargreiningunni, þarf að vera
til áhættugreining sem notuð er til að skilgreina hvað stærðarmótandi atvik er.
Meta þarf bæði líkur og afleiðingar til að geta greint hvers konar atvik á að
vera stærðarmótandi fyrir viðbúnaðinn.
Mynd 6: Mynd tekin úr staðlinum NORSOK
Z-013; Greining
á áhættu og viðbúnaði
Þegar kortlagningu á því hvaða atvik núverandi
viðbúnaður ræður við er lokið, þarf að meta hvort viðbúnaðurinn sé einnig
nægjanlegur fyrir stærðarmótandi atvikin. Ef bil er á milli núverandi og
nægjanlegs viðbúnaðar, þarf að huga að úrbótum á viðbúnaði. Til þess að
stærðarmóta úrbæturnar, þarf að kanna áhrif þeirra. Ef ekki er raunhæft eða
fjárhagslega mögulegt að ná nægilegu viðbúnaðarstigi, verður að draga úr
stærð stærðarmótandi atvika (draga þarf úr metnaði er snýr að því hve stór
atvik viðbúnaðurinn á að ráða við).
8. Gildismat á upplýsingum
Meta þarf hvort vernda þurfi þær upplýsingar
sem safnað er saman og notaðar eru í vinnunni við greiningu á áhættu og
áfallaþoli. Eins þarf að meta hvort þær séu undanþegnar upplýsingalögum þannig að
ekki séu allar upplýsingar sem koma fram í greiningunni gerðar opinberar. Það
eru aðallega tveir þættir sem geta haft þýðingu fyrir flokkun upplýsinga á þann
hátt:
1. Greining á áhættu og áfallaþoli getur innihaldið sviðsmynd eða
upplýsingar sem fengnar eru úr áætlunum lögreglu og annarra viðbragðsaðila sem
eru undanþegnar opinberri birtingu eða byggja mat sitt á grundvelli slíkra
upplýsinga.
2. Greining á áhættu og áfallaþoli getur innihaldið upplýsingar um
veikleika í samfélagslega mikilvægum verkefnum og/eða mikilvægum innviðum
sem eru svo ítarlegar að upplýsingarnar geta nýst af erlendum ríkjum eða öðrum
aðilum til að ógna öryggi.
Lögreglan þarf að hafa yfirsýn yfir veikleika
í samfélaginu. Að auki getur ábyrgðaraðili greiningarinnar haft hlutverk ásamt
öðrum aðilum í viðbúnaði við hluti sem þarf að vernda í aðstæðum með hækkuðu
ógnarstigi. Yfirferð á því hve háð mikilvæg verkefni og mikilvægir innviðir
eru öðrum þáttum og önnur viðkvæmni þeirra gefur góðan grunn fyrir þessa
yfirsýn.
Í greiningu á áhættu og áfallaþoli eru
upplýsingar frá mörgum aðilum settar saman. Mikilvægt er að hafa í huga að
upplýsingar sem eru í sjálfu sér ekki undanþegnar opinberri birtingu, geta
orðið það þegar þær eru teknar saman og felldar inn í heildarmynd.
Almannavarnir. (2021). Greining hættusviðsmynda.
Almannavarnir. (2021). Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og
áfallaþoli í sveitarfélaginu.
Almannavarnir. (2021). Mikilvægu verkefnin í samfélaginu.
Beredskabsstyrelsen. (2008). Vejledning i gennemførsel af
ROS60. Sótt 10.12.2020 af https://brs.dk/globalassets/brs---beredskabsstyrelsen/dokumenter/krisestyring-og-beredskabsplanlagning/2020/rosmodel/-ros60vejledning-.pdf
DSB. (2014). Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i
kommunen. Sótt af
https://www.dsb.no/veiledere-handboker-og-informasjonsmateriell/veileder-til-helhetlig-risiko--og-sarbarhetsanalyse-i-kommunen/
DSB. (2016). Samfunnets kritiske funksjoner. Sótt af https://www.dsb.no/rapporter-og-evalueringer/samfunnets-kritiske-funksjoner/
DSB.
(2017). Metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i planleggingen. Sótt af
https://www.dsb.no/veiledere-handboker-og-informasjonsmateriell/veileder-til-helhetlig-risiko--og-sarbarhetsanalyse-i-kommunen/
DSB. (2017). Samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging. Metode
for risiko- og sårbarhetsanalyse i planleggingen. Sótt af
https://www.dsb.no/veiledere-handboker-og-informasjonsmateriell/samfunnssikkerhet-i-kommunenes-arealplanlegging/
DSB. (2019). Analyser av
krisescenarioer. Sótt af https:// www.dsb.no/rapporter-og-evalueringer/analyser-avkrisescenarioer-2019/
DSB. (2020). Beredskapsanalyse.
Skogbrann. Sótt af https://www.dsbinfo.no/DSBno/2020/tema/beredskapsanalyse-skogbrann/?fbclid=IwAR3iM9Us0BwV7S4wPr7hXoi9gkdeL5i-QCoUJVXXXlmsZBbuLDGP4FFiIi8
DSB.
(2019). Risikoanalyse på samfunnsnivå – Metode og prosess ved utarbeidelsen
av "Analyser av krisescenarioer (AKS)". Sótt af
https://www.dsb.no/rapporter-og-evalueringer/risikoanalyse-pa-samfunnsniva---metode-og-prosess-ved-utarbeidelsen-av-analyser-av-krisescenarioer-aks/
FOI.
(2011). foi:s modell för risk- och sårbarhetsanalys (FORSA). Sótt
10.12.2020 af https://www.foi.se/rapportsammanfattning?reportNo=FOI-R--3288--SE
NSM.
(2019). Risiko 2019. Krafttak for et sikrere Norge. Sótt af
https://nsm.no/getfile.php/133696-1592910347/Demo/Dokumenter/Rapporter/nsm_risiko_2019_final_enkeltside.pdf
Ríkislögreglustjórinn, Almannavarnadeild. (2011). Áhættuskoðun Almannavarna. Sótt
10.12.2020 af https://www.almannavarnir.is/wp-content/uploads/2016/05/Inngangur-%C3%81h%C3%A6ttusko%C3%B0un-og-umd%C3%A6min.pdf
Statens strålevern. (2017). Plangrunnlag for kommunal atomberedskap. Sótt
af
https://dsa.no/atomberedskap/atomberedskap-i-norge/Plangrunnlag_kommunal_atomberedskap_2017.pdf
Staðlaráð
Íslands. (2018). Risk management - Guidlines ISO 31000:2018. https://stadlar.is/stadlabudin/vara/?ProductName=ISO-31000-2018
Standard
Norge. (2010). Risk and emergency preparedness assessment (Edition 3) NORSOK
Z-013. https://www.standard.no/en/sectors/energi-og-klima/petroleum/norsok-standard-categories/z-risk-analyses/z-0132/
·
Lög um almannavarnir nr. 82 /2008.
Sótt af https://www.althingi.is/lagas/150c/2008082.html
·
Lög um framkvæmdarvald og
stjórnsýslu ríkisins í héraði nr 50/2014. Sótt af https://www.althingi.is/lagas/146b/2014050.html
·
Lög um lögreglusamþykktir nr.
36/1988 Sótt af https://www.althingi.is/lagas/nuna/1988036.html
·
Lögreglulög nr. 90/1996. Sótt
af
https://www.althingi.is/lagas/150c/1996090.html
·
Reglugerð um efni og gerð
viðbragðsáætlana nr. 323/2010. Sótt af https://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/323-2010
·
Reglugerð um flokkun
almannavarnastiga nr. 650/2009. Sótt af https://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/650-2009
·
Reglugerð um lögreglusamþykktir
nr. 1127/2007. Sótt af https://www.reglugerd.is/reglugerdir/eftir-raduneytum/domsmalaraduneyti/nr/8962
·
Reglugerð um skipulag og störf
stjórnar samhæfingar- og stjórnstöðvar og viðbragðsaðila almannavarna
nr.100/2009. Sótt af https://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/100-2009
·
Upplýsingalög nr. 140/2012. Sótt
af https://www.althingi.is/lagas/nuna/2012140.html
•
Almannavarnarnefnd
•
Almannavarnir
•
Björgunarsveitir
•
Fjarskiptastofa
•
Fyrirtæki sem geta haft í för með
sér verulega áhættu á landssvæðinu
•
Geislavarnir ríkisins
•
Heilbrigðisþjónustan (Embætti landlæknis,
Heilsugæslan, einkarekin heilbrigðisþjónusta)
•
Lögreglustjórar
•
Matvælastofnun (MAST)
•
Orkustofnun
•
Rauði krossinn á Íslandi
•
Samgöngustofa (Vegagerðin,
Borgarlína, Landhelgisgæsla Íslands, ÍSAVIA)
•
Samhæfingar- og stjórnstöð
•
Samtök atvinnulífsins
•
Sjálfboðaliðasamtök
•
Slökkvilið
•
Stór sveitarfélög
•
Stjórnendur orkufyrirtækja
•
Sýslumenn
•
Sveitarfélög með sérstaka
áhættuþætti sem einnig geta skipt máli fyrir svæðið í heild
•
Vatnsveitur
•
Veðurstofa Íslands
•
Önnur fyrirtæki, stofnanir eða
viðeigandi aðilar
Viðauki
2: Ýmsar upplýsingar
|
|
|
|
|
Áhættu-
og viðkvæmnigreiningar, greiningar á viðbúnaði og viðbúnaðaráætlanir
|
Greiningar
á áhættu og viðkvæmni
|
·
Greining hættusviðsmynda
·
Fyrri greiningar á áhættu og áfallaþoli
·
Greiningar sveitarfélaganna á áhættu og áfallaþoli
·
Greiningar ráðuneyta og stofnana á áhættu og áfallaþoli
·
Greining annarra aðila á áhættu- og viðkvæmni
|
|
Viðbúnaðaráætlanir
|
·
Viðbúnaðaráætlanir sveitarfélaga
·
Viðbúnaðaráætlanir tengdar einstökum faggreinum eða málefnasviðum í
sveitarfélögum
·
Viðbúnaðaráætlanir sem tengjast starfsstöðvum með möguleika á
stórslysum á svæðinu
·
Viðbúnaðargreiningar og áætlanir annarra aðila
|
|
Svæðisbundin
skilyrði
|
Staðbundin
þekking
|
·
Gögn og þekking á staðbundnum aðstæðum
·
Eftirlitsskoðanir
·
Skoðunarferðir
|
|
Eftirlits
og úttektarskýrslur
|
·
Eftirlit annarra yfirvalda
|
|
Söguleg
gögn, tölfræði og þjónustuaðilar mikilvægra innviða og mikilvægrar þjónustu.
|
·
Hagstofan
·
Landlæknir
·
Húsnæðis og mannvirkjastofnun:
· Tölfræði um eldsvoða,
rafmagnsslys, slys tengd hættulegum efnum.
·
Vinnueftirlitið:
· Tölfræði um flutning á
hættulegum varningi og hættuleg efni
· Tölfræði um atvik í
starfsstöðvum sem falla undir stórslysareglugerðina
·
Umhverfisstofnun:
· Tölfræði um hættuleg efni
·
Neytendastofa:
· Vöru- og neytendaþjónusta
·
Vegagerðin
·
Samgöngustofa
·
Orkufyrirtæki
·
Vatns- og fráveitur
·
Fjarskiptafyrirtæki
|
|
Náttúruvá
og loftslagsbreytingar
|
Upplýsingar um náttúruvá
og loftslagsmál veita:
·
Veðurstofa Íslands
·
Umhverfisstofnun
·
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun
·
Almannavarnir
·
Vinnueftirlitið
·
Neytendastofa
·
Orkustofnun
·
Jarðfræðistofnun
·
Hafrannsóknastofnun
·
Náttúrufræðistofnun Íslands
·
Íslenskar háskólastofnanir
|
|
Rannsóknir,
leiðbeiningar og ýmsar skýrslur
|
|
Viðauki 3: Gagnasöfn, kort og
tölfræði
|
|
|
|
|
Orkustofnun
Veðurstofa
Íslands
Náttúrufræðistofnun
Íslands
|
Kort
með varúðarsvæðum, hættusvæðum og hættusvæðum vegna skriðufalla og flóða
|
Svæði
þar sem hætta er á atvikum
Kort
af fyrri atvikum t.d. skriðum
Atvik
í raforkudreifingu
|
|
Almannavarnir
Umhverfisstofnun
Vinnueftirlitið
Húsnæðis-
og mannvirkjastofnun
|
Vefgátt Almannavarna er þróuð af Almannavörnum til að gera áhættu og
viðkvæmni sýnilegri og aðgengilegri fyrir þá sem vinna við að tryggja öryggi
borgaranna í héraði og á landsvísu.
|
Tölfræði
og kort um náttúruvá
Viðbragð
og afleiðingar fyrri atvika
Forvarnir,
viðbúnaður, innviðir og samfélagsleg verðmæti
Einnig
er hægt að finna skýrslur t.d. mat á atvikum og æfingum ásamt greiningum á
áhættu og áfallaþoli.
|
|
Kort
sem sýna aðstöðu með hættulegum efnum, sprengiefnageymslur, fyrirtæki sem
falla undir reglur um stórslys og flutning hættulegs varnings.
Gögn
um hættuleg efni
|
Svæði
þar sem hætta er á atvikum
|
|
Samgöngustofa
Vegagerðin
|
Kort
með upplýsingum um sólarhringsumferð og umferðarslys
|
Hægt
að nota við mat á hættu, líkum og afleiðingum
|
|
Hagstofan
|
Íbúafjöldi
|
Mat
á afleiðingum
|
|
Minjastofnun
|
Kort
yfir verndaðar menningarminjar og minjar sem eru verðugar verndar
|
Mat
á afleiðingum
|
|
UAR
Umhverfisstofnun
Náttúrufræðistofnun
|
Kort
yfir verndaða náttúru og náttúru sem er verðug verndar.
|
Mat
á afleiðingum
|
Viðauki 4: Innihald í yfirliti
yfir mikilvægar aðstæður
|
|
|
|
Landfræðileg
og staðfræðileg einkenni
|
Landslagstegundir,
mikilvægar siglingaleiðir, firðir, vötn og eyjar, fjöll og dalir, borgir og
bæir
|
|
Veðurfræðilegar
aðstæður
|
Dæmigerð
einkenni hvað varðar hitastig, úrkomu, vind
Útsetning
fyrir ýmiss konar ofsaveðri, sjávarflóð o.fl.
Væntanleg
áhrif loftslagsbreytinga
|
|
Jarðeðlisfræðilegar
og jarðfræðilegar aðstæður
|
Útsetning
fyrir eldgosum, jarðskjálftum og ýmiss konar skriðuföllum
|
|
Félagslegar
aðstæður
|
Lýðfræði,
hagfræði, félagslegar aðstæður
|
|
Samgöngur
|
Mikilvægir
vegir, línur, hafnir og flugvellir
|
|
Viðskipti/iðnaður
|
Starfsemi
með mögulega áhættu
(framleiðslufyrirtæki, ferðaþjónusta, reglulegir stórviðburðir)
|
|
Samfélagslega
mikilvæg verkefni og mikilvægur innviði
|
Sjúkrahús,
orkudreifing, fjarskipti, mikilvægar vatnsveitur, vöruskemmur fyrir matvæli,
eldsneytisbirgðastöðvar o.fl.
|
|
Menningarleg
verðmæti, náttúra og umhverfi
|
Sérstaklega
mikilvægar menningarminjar og -umhverfi, þjóðgarðar og aðrar sérstakar
náttúru- og umhverfisauðlindir
|
|
Viðbúnaðarúrræði
|
Lögregluumdæmi
og -stöðvar, slökkvilið og björgunarsveitir, sjúkraflutningaþjónusta,
almannavarnanefndir, annar viðbúnaður, sjálfboðaliðasamtök o.fl.
|
Viðauki 5: Dæmi um áhættuþætti
og tegundir atvika
|
|
|
|
Óveður
|
·
Hvassviðri
·
Mikil úrkoma (rigning, snjór, haglél)
·
Eldingar sem slær niður
·
Þurrkur
·
Hitabylgja
·
Kuldabylgja
|
|
Flóð
|
·
Vorflóð í stórum vatnsföllum
·
Rigningarflóð í minni vatnsföllum og þéttbýli
·
Sjávarflóð/flóðbylgjur
·
Uppistöðulón brestur
|
|
Skriður
|
·
Skriður
·
Snjóflóð
|
|
Sjúkdómar
|
·
Heimsfaraldur
·
Veikindi vegna matarsýkinga eða smits sem berst í vatni
·
Sjúkdómur með sýklalyfjaónæmum bakteríum
·
Aðrir smitsjúkdómar
·
Eitrun
·
Dýrasjúkdómar
|
|
Eldar
|
·
Gróður- eða skógareldur
·
Eldur í þéttri timburhúsabyggð (t.d. sumarhúsabyggð)
·
Eldur í skólum, hjúkrunarheimilum, hótelum o.s.frv.
·
Eldur í iðnaði
|
|
Vegur
|
·
Meiriháttar umferðarslys
·
Slys í göngum
·
Rútuslys
|
|
Línur
|
·
Slys þar sem önnur umferð þverar línu
·
Útafakstur af línuleið
·
Árekstur
|
|
Flug
|
·
Flugslys (á flugvellinum, á landssvæðinu)
·
Árekstur flugvéla á jörðu niðri
·
Þyrluslys
|
|
Sjó
|
·
Árekstur skipa
·
Strand
·
Önnur skipbrot
·
Frístundabátaslys
|
|
Viðskipti/iðnaður
|
·
Losun á gasi
·
Losun öðrum hættulegum efnum
·
Sprenging
·
Slys með hættulegum farmi (vegur, lína, sjó)
|
Viðauki
6: Áhættustjórnun
Mynd 7: Skrefin í áhættustjórnun
Áhættustjórnun byggir á þeirri sýn að
samfélagið geti dregið úr líkum og afleiðingum óæskilegra atvika í samfélaginu
með markvissri og kerfisbundinni vinnu og þannig lágmarkað tjón og skaða fyrir
einstaklinga og samfélagið. Staðallinn ISO 31000: 2018 lýsir líkani sem er víða
notað fyrir heildstæða áhættustjórnun sem hægt er að nota sem útgangspunkt
fyrir vinnu við að tryggja öryggi borgaranna að því marki sem það er viðeigandi
innan einstakra málefnasviða. Mynd 7 er
byggð á þessu líkani.
Áhættustýringarferlið inniheldur fimm megin
skref og þrjú gegnumgangandi ferli:
Samhengi: Fyrsta skref í áhættustjórnunarferlinu er að ákveða ramma að stjórnun.
Þá þarf að skilgreina og afmarka hvaða starfsemi og þáttum á að stjórna og á
hvaða stigi í stjórnsýslunni það á að eiga sér stað. Löggjöfin og ákvæði í
henni sem varða það að tryggja öryggi borgaranna og viðbúnað ákvarða að hluta
til rammann fyrir vinnu stofnana.
Bera
kennsl á hættu: Næsta skref í áhættustjórnunarferlinu
er að greina hvaða ógnir eða hættur geta undir vissum kringumstæðum leitt til
taps eða tjóns innan þeirra þátta sem falla undir áhættustjórnunina. Ógnir eða
hættur geta verið náttúruvá, bilanir í tæknikerfum og skipulagi (þ.e. slys) eða
ásetningur.
Áhættugreining
er þriðja skrefið í áhættustjórnunarferlinu og
jafnframt lykilatriði í áhættustjórnun. Greiningin verður að byggja á skýrt
skilgreindum forsendum og áhættugreining verður að gefa mynd af því hversu
líkleg atvikin sem eru greind eru og hvaða afleiðingar þau geta haft fyrir
mismunandi verðmæti í samfélaginu. Taka þarf fram hvaða óvissuþættir tengjast
matinu á líkum og afleiðingum. Greiningin þarf að vera nægilega nákvæm til þess
að hægt sé að fá hugmynd um hvaða úrbætur sem þjóna þeim tilgangi að draga úr
líkum og afleiðingum geti verið mikilvægar í framkvæmd til að draga úr
áhættunni þannig að hún verði viðunandi.
Mat á
áhættu er fjórða skrefið í áhættustjórnunarferlinu en
þá er afstaða tekin til þess hvort áhættan sem hefur verið skilgreind sé
samþykkjanleg eða hvort gera verði úrbætur (þ.e. ráðstafanir) til að draga úr
henni. Á þessu stigi greiningar á áhættu og áfallaþoli þarf mat á áhættu oft að
fara fram hjá öðrum en þeim sem ber ábyrgð á greiningunni. Ábyrgðaraðilinn
getur átt frumkvæði að samstarfi og þrýst á aðila um framkvæmd matsins. Sem
dæmi um þetta má nefna að ef sameinuð almannavarnanefnd er ábyrgðaraðili að
greiningu er líklegt að matið þurfi að fara fram hjá einstökum sveitarfélögum
sem eiga aðild að nefndinni.
Áhættustýring
er fimmta og síðasta skrefið í
áhættustjórnunarferlinu. Hér eru úrbætur, ákveðnar og framkvæmdar til að koma
áhættunni niður á viðunandi stig. Þetta geta verið úrbætur til að draga úr
líkum á atviki og/eða ráðstafanir sem geta dregið úr afleiðingum atviks ef það
gerist. Áhrif aðgerðanna eru metin miðað við það sem hlutaðeigandi aðilar telja
að sé viðunandi áhætta.
Gegnumgangandi í öllu starfinu þarf að gæta að
eftirtöldum atriðum:
Samskipti
og samráð, þ.e. að festa vinnu í sessi í þeirri
starfsemi sem áhættustjórnunin hefur áhrif á (innri og ytri hagsmunaaðilar).
Þetta þarf að gera á öllum stigum áhættustjórnunarinnar en tilgangurinn er m.a.
að tryggja að tekið sé tillit til sjónarmiða þeirra sem hlut eiga að máli, að
aðilarnir skilji grundvöll ákvarðana sem teknar eru og hvað liggur að baki
aðgerðum og úrbótum.
Vöktun
og skoðun, þ.e. eftirlit með því hvort hin ýmsu skref
í áhættustjórnuninni séu af viðunandi gæðum, séu framkvæmd á skilvirkan hátt og
að úrbætur séu viðeigandi. Þetta þarf að vera samfelldur og skipulagður hluti
af áhættustjórnuninni.
Skjalfesting
og upplýsingamiðlun, þ.e. verkefni og niðurstöður
áhættustjórnunar þurfa að vera skjalfest hlutaðeigandi aðila þurfa að fá
skýringu á þeim. Tilgangurinn er að tryggja stuðning við ákvarðanir, góða stjórnun og bætta áhættustjórnun. Það
þarf að ákveða hverjir fái upplýsingar um hvað, hversu oft og með hvaða hætti.
Tilgangur greiningarinnar á áhættu og
áfallaþoli er að veita góðan grundvöll undir ákvarðanir sem miða að því að
standa vörð um og tryggja öryggi borgaranna og viðbúnað. Almannavarnir mæla með
því að við gerð greiningar á áhættu og áfallaþoli séu gæðakröfur settar. Almenn
krafa er að allar heimildir, forsendur og rök á bak við niðurstöðurnar þurfi að
vera skjalfestar, rekjanlegar og endurtakanlegar. Gera þarf eftirfarandi kröfur
til greiningar á áhættu og áfallaþoli:
Í upphafi:
•
Gera þarf lýsingu á innihaldi,
kaflaskiptingum og afmörkun greiningarinnar á áhættu og áfallaþoli. Greiningin
á áhættu og áfallaþoli snýst aðallega um öryggi samfélagsins, þ.e. atvik sem
hafa afleiðingar fyrir allt samfélagið og íbúana.
•
Lýsa þarf skriflega á hvaða þekkingu
greiningin á áhættu og áfallaþoli byggir, t.d. fyrri greiningum á áhættu og
áfallaþoli innan málefnasviðsins.
Á meðan á greiningu stendur:
•
Skjalfesta þarf hvernig staðið
hefur verið að skrefunum í greiningunni á áhættu og áfallaþoli; sjá Mynd 7.
•
Lýsa þarf hvernig gætt er að því
að greiningin sé þverfagleg og að þátttaka viðeigandi sérþekkingar sé tryggð
(sbr. Kafla 3 í skjali Almannavarna Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og
áfallþoli í sveitarfélaginu).
•
Útskýra þarf hvaða mögulegu
óæskileg atvik hafa verið metin (sbr. Kafla 3 í skjali Almannavarna Leiðbeiningar
við greiningu á áhættu og áfallþoli í sveitarfélaginu).
•
Fyrir þau atvik sem borin eru kennsl
á, þarf að tilgreina alla atburðarásina; orsakir atviksins, hugsanleg afleidd
atvik og afleiðingar fyrir íbúana (sbr. kafla 3 og greiningarform í Viðauka
2 í skjali Almannavarna Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og
áfallþoli í sveitarfélaginu).
•
Setja þarf upp mælikvarða til að
meta líkur (tímabil) og meta afleiðingar (áhrif) atvikanna (sjá Viðauka 2
í skjali Almannavarna Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallþoli í
sveitarfélaginu).
•
Tilgreina þarf mat á óvissu sem
tengist þeirri þekkingu sem greiningin á áhættu og áfallaþoli byggir á (sjá Viðauka
2 í Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallþoli í sveitarfélaginu).
•
Tilgreina þarf heimildir og
forsendur greiningarinnar. Lýsa þarf rökunum sem notuð eru þar sem það á við.
Í
skjölunum:
• Lýsa þarf því sem greiningin á að taka til.
• Kynna þarf niðurstöður greiningar á áhættu og áfallaþoli hvað varðar
mat á óæskilegum atvikum. Áhættu og viðkvæmni vegna hinna ýmsu atvika þarf að
meta og kynna hvert fyrir sig og sem heildarmynd (sjá Viðauka 2 og kafla
3 í skjali Almannavarna Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallþoli í
sveitarfélaginu).
• Lýsa þarf hugsanlegum úrræðum (þ.e. forvörnum og ráðstöfunum) til að
draga úr áhættu og viðkvæmni og tillögum um eftirfylgni (sjá kafla 4 í skjali
Almannavarna Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallþoli í
sveitarfélaginu). Einnig þarf að koma fram hvernig úrbætur (þ.e. forvarnir
og ráðstafanir) eiga að koma til framkvæmda (sbr. Kafla 4 í skjali Almannavarna
Leiðbeiningar við greiningu á áhættu og áfallþoli í sveitarfélaginu) og
að hve miklu það leyti dregur úr áhættu og viðkvæmni með úrbótunum.
• Benda þarf á úrbætur (forvarnir og ráðstafanir) sem fylgja þarf eftir
en eru á ábyrgð annara aðila.
Greiningin á áhættu og
áfallaþoli er ekki markmið í sjálfu sér. Greiningin er mikilvægur grunnur til
að fá yfirsýn yfir áhættu og viðkvæmni og til að forðast að ákvarðanataka skapi
nýja eða aukna áhættu og viðkvæmni. Þekkingu sem aflað er með greiningu á
áhættu og áfallaþoli nýtist öllum aðilum sem hlut eiga að máli til að taka
góðar ákvarðanir.
Mynd 8: Hin ýmsu skref í
framkvæmd greiningar á áhættu og áfallaþoli
